چکیده :

شوراهای اسلامی شهر از جلوه های عدم تمرکز اداری (محلی ) می باشند. در این سیستم بر خلاف «فدارالیسم»استقلال واحدهای محلی مطلق و نامحدود نیست. از جمله موارد نسبیت و محدودیت اختیار و استقلال عمل واحدهای مذکور، نظارت قدرت مرکزی بر آنها می باشد که تحت عنوان «قیومت اداری » اعمال میشود.

در نوشتار حاضر چگونگی اعمال این نظارت بر اعمال و فعالیتهای شوراهای اسلامی شهر از یک سو و بر اعضا و ماموران آنها از سوی دیگر، مستنداً به « قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و نحوه انتخاب شهرداران » مورد مطالعه قرار خواهد گرفت.

مقدمه

اگر چه قانون اساسی شوراها را از ارکان اداره کشور می داند (اصل هفتم ) و فصل هفتم آن کلاً به این موضوع اختصار یافته است

( اصول 100 الی 107 ) و هر چند که قوانین متعددی توسط مجلس شورای اسلامی در این خصوص به تصویب رسیده اند ، اما شوراهای محلی تاکنون جایگاه واقعی خود را در نظام اداری کشور بازنیافته اند.

در حالی که قریب به بیست سال از تصویب قانون اساسی و سالهای متمادی از تصویب قوانین عادی مربوطه به شوراها سپری شده است، در حال حاضر فقط چند مورد از شوراهای محلی پیش بینی شده در قانون اساسی فعال هستند که در میان آنها، شوراهای اسلامی شهر به دلیل اهمیت و تعداد از موقعیت ویژه ای برخوردار هستند. مع الاسف کم توجهی کلی به شوراهای محلی در عمل موجبات عنایت کمتر دکترین را نیز نسبت به آنها فراهم آورده است. در حالی که شورهای مذکور و مخصوصاً شوراهای اسلامی شهر نوپا بوده و قوانین حاکم بر آنها از ابهامات و گاه از تناقضات و نواقض برخوردار هستند، محافل علمی و دانشگاهی توجه چندانی به این امر نشان نمی دهند و صاحب نظران حقوقی به بحث و مناقشه در مورد مسایل مبتلا به آنان نمی پردازد حتی در کتابهای حقوق اداری با اختصاص صفحاتی معدود به این موضوع به ذکر کلیات بسنده میشود اغلب اوقات به قوانین سابق که مقررات آنها را در رابطه با شوراهای اسلامی شهر، با تصویب «قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور» در تاریخ 1/3/1375 منسوخ شده اند و حتی به قوانین قبل از انقلاب استناد میشود.

درمقاله حاضر بر آن شدیم که بحثی در این خصوص پیش کشیم به امید آن که جرقه ای باشد برای مباحث و اظهار نظر های سازنده و راهگشا و گامی باشد و جهت تقویت هر چه بیشتر فرهنگ اداره امور مردم به دست مردم این بحث به قیمومت اداری در مورد شوراهای اسلامی شهر مربوط میشود که یکی از موضوعات مهم و موثر در فعالیت و لاجرم موفقیت یا عدم موفقیت شوراهای مذکور میباشد در این راستا ابتدا به ذکر کلیاتی در مورد قیمومت اداری خواهیم پرداخت و آنگاه به ترتیب مسئله نظارت بر اعمال شوراهای اسلامی شهر و نظارت بر اعضا آنها مطرح خواهند شد.

1 ـ کلیات

در دولت های بسیط یا تکبافت، فعالیتهای اداری تحت نظارت و یا کنترل قدرت مرکزی انجام می پذیرد اما نحوه این نظارت در انواع سازمانها (متمرکز یا غیر متمرکز) متفاوت است:

در واحدهایی که به صورت متمرکز اداره میشوند نظارت قدرت مرکزی نظارت سلسله مراتبی است. در این حالت مقام مافوق از طریق نظارت ارشادی با استفاده از حق صدور دستورالعملها (دستور یا حکم وزارتی و بخشنامه ) و نظارت تعقیبی که با اصلاح یا ابطال تصمیمات مقامات پائین تر تحقیق می یابد، از انحراف موسسه یا سازمان از اهداف و وظایف قانونی ممانعت کرده و اشتباه و تخلفات کارکنان جلوگیری به عمل می آورد به عبارت دیگر ، نظارت سلسله مراتبی هر نظارتی اطلاق می شود ک سازمان مرکزی به نهادها و واحدهای وابسته به خود اعمال می کند؛ مبتنی بر « نظام تبعیت » است و کارکنان مرئوس را مکلف به اطاعت از دستورات و اوامر مافوق میگرداند در نظام سلسله مراتبی ، از آنجا که شخصیت حقوقی نهاد نظارت کننده ( سازمان مرکزی ) و نهاد نظارت شونده (واحد متمرکز ) یکی است ، نظارت شدید و روابط بین آنها طولی یا عمودی است دراین نظام اصل بر نظارت سازمان مرکزی است که بر کلیه اعمال حقوقی و اجرایی واحد متمرکز صورت می گیرد و واحد متمرکز تیز حق شکایت بسیار محدودی علیه سازمان مرکزی دارد. به علاوه و مهم تر آنکه دیوان مافوق بدون نیاز به تصریح خاص قانون گذار از اختیار مذکور به اعتبار مقام خود برخوردار است و از این اختیار نه تنها به منظور جلوگیری از اعمال خلاف قانون بلکه به بهانه مصالح و مقتضیات اداری یا کارایی سازمانی نیز استفاده می کند.برعکس ، در واحدهایی که به صورت غیر متمرکز اداره میشوند . قدرت مرکزی از اختیارات اعمال نظارت قیمومتی برخوردار است. در واقع سیستم عدم تمرکز محلی نوعی خودمختاری محدود است که توسط قانون به مقامات محلی اعطاء میشود تا ب حفظ و احترام وحدت ملی به اداره امور محلی بپردازند. بدیهی است دراین سیستم ، مقامات محلی ومنطقه ای از استقلال مطلق و کامل برخوردار نیستند و لازم است که تحت نظارت قدرت مرکزی باشند این نظارت را که با عناوین « قیمومت اداری» و یا کنترل اداری شناخته شده است چنین می توان تعریف کرد: قیمومت اداری در برگیرنده اختیارت محدودی است که توسط قانونی خاص برای مقامات بالاتر شناخته شده است تا نسبت به اعضا شوراهای محلی یا اعمال نواحی و واحدهای غیر متمرکز مطلق نیست ، بلکه دولت مرکزی نسبت به اختیارات و آزادی آنها نظارت دارد . این نظارت و در واقع احتیاط و ملاحظه به این دلیل است که آزادی کامل واحدهای غیر متمرکز اغلب موجب هرج و مرج و تشتت می شود و چنانچه نظارتی در بین نباشد چه بسا منافع ملی فدای منافع محلی و خصوصی میشود… جلوگیری از افراط و تفریط واحدهای غیر متمرکز و ایجاد وحدت نظر در اداره کشور برای دولت یک امر ضروری وحیاتی است و در حقیقت نظارت مزبور به منزله و وثیقه و تامینی است که دولتی مرکزی در مقابل آزادی واحدهای غیر متمرکز در دست دارد و مقصود از آن تامین اجرای قوانین و مقررات در کشور است. کوتاه سخن آنکه این گونه نظارت یکی از عناصر اصلی «دولت بسیط غیر متمرکز » میباشد.

پرواضح است که نظارت قیمومتی نباید شدید باشد و گرنه سخن از خودگردانی واحدهای محلی سخنی به گزاف خواهد بود این نوع نظارت ناشی از قانون خاص است و قانونگذار حدود و ثغور آن را صریحاً و مستقیماً مشخص می کند و به عبارت دیگر، نظارت قوه مرکزی نسبت به مقامات و انجمن های محلی نه تنها مطلق نیست بلکه اعمال آن فقط در موارد و حدودی که قانون پیش بینی کرده میسر است.

بر خلاف آنچه در مودر نظارت سلسله مراتبی گفته شد، در نظارت قیمومتی ، آزادی است و در موارد تردید در وجود یا عدم کنترل باید به اصل عدم رجوع نمائیم.

روش های اعمال قیمومت اداری نیز بسیار متنوع و متفاوت هستند. قانون گذار از میان آنها معیارهایی را که مناسب تر تشخیص میدهد و بر حسب میزان استقلالی که به واحدهای محلی قایل است ، انتخاب و مقرر می دارد این معیارها ممکن است در ارتباط با اعمال شوراهای محلی باشند و یا این که قوه مرکزی نسبت به اعضا شوراهای مذکور نظارت کند که ذیلاً به توضیح هر کدام در ارتباط با شوراهای اسلامی شهر پرداخته میشود اما پیش از پرداختن به آنها اندک توضیحی در ارتباط با دو مطلب ضروری به نظر می رسد.

همانگونه که قبلاً نیز متعرض آن شدیم ، در حال حاضر ، از میان شوراهای مقرر در قانون اساسی فقط شوراهای اسلامی شهر ، شوراهای اسلامی شهرک ،شوراهای اسلامی بخش و شوراهای اسلامی روستا فعال هستند. مسایل مربوط به شوراهای اخیر الذکر و از جمله چگونگی نظارت بر آنها موضوع «قانون ، تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران» مصوب 1/3/1375 میباشد و با استناد به مواد همین قانون است که در ارتباط با موضوعم قاله حاضر سخن خواهیم گفت . در رابطه با سایر شوراهای مقرر در قانون اساسی، یعنی شوراهای اسلامی ، شهرستان ، شوراهای اسلامی استان و شورایعالی استانها اگر چه هنوز تشکیل نیافته اند ولی اگر قرار باشد روزی فعال شوند، قانون حاکم کدام است؟

شاید چنین به نظر آید که از سویی شوراهای مذکور در قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1375 که آخرین قانون در ارتباط با شوراهاست مطرح نشده اند و از سوی دیگر طبق ماده 92 همان قانون کلیه قوانین و مقررات مغایر با آن لغو شده اند و بنابراین ، قوانین سابق در ارتباط با شوراهای محلی منسوخ می باشند نتیجه آنکه در حال حاضر قانون معتبر که حاکم بر این شوراها باشد وجود ندارد و لازم است در رابطه با آنها قانون جدیدی به وسیله مجلس شورای اسلامی وضع گردد.

استدلال مذکور فاقد مبنای حقوقی است چرا که قانون تشکیلات و… فوق الذکر به برخی ازشورهای محلی مربوط می شود نه به همه آنها و در نتیجه فقط در ارتباط با همان موارد ناسخ قوانین قبلی مربوط به شورها است و نه همه آن قوانین به عبارت دیگر قانون مورد بحث مخصص قوانین سابق شوراهاست و نه ناسخ آنها و نتیجتاً در مورد شوراهایی که قانون جدید ساکت است، قوانین قبلی همچنان معتبر بوده و امکان تشکیل آنها مستنداً به قوانین مزبور وجود دارد.

مطلب قابل ذکر دیگر این که در بحث از قیمومت اداری، برخی از مولفین حق حضور ماموران دولت مرکزی نظیر فرمانداران و بخشداران را در جلساتا شوراهای محلی و یا حق درخواست جلسه غیر علنی یا جلسه فوق العاده از جانب آنها را جلوه ای از نظارت دولت مرکزی بر شوراهای محلی ، منتهی در شکل خفیف آن دانسته اند اگر چه این موضوع دانسته اند اگر چه این موضوع در ماده 10 قانون تشکیلات و… تبصره ذیل آن نیز مقرر شده است ولی به نظر راقم این سطور این مسئله در قالب قیمومت یا نظارت اداری قابل طرح نیست. بلکه منظور از آن عمدتاً استقرار همکاری و هماهنگی میان شوراهای محلی و نمایندگان دولت مرکزی در استانها و شهرستانهاست. موید این ادعا آن است که اگر مقامات مذکور از حق حضور در جلسه شوراها و از حق دعوت به جلسه فوق العاده برخوردار هستند. متقابلاً براساس ماده 11 همان قانون در صورت دعوت شوراهای اسلامی موظف به شرکت در جلسات میباشند و در صورت عدم شرکت بدون عذر موجه، توسط مسئول مافوق مورد تذکر و در صورت تکرار مورد توبیخ قرار خواهد گرفت.

2 ـ نظارت بر اعمال شوراهای اسلامی شهر

هدف از این نظارت تضمین مطابقت اعمال و تصمیمات واحدهای محلی با قوانین و مقررات مملکتی در عین احترام به آزادی عمل آنها در اداره امور محلی می باشد که ممکن است به صورت تنفیذ ، ابطال و یا جانشینی اعمال شود.

الف ـ تنفیذ مصوبات شوراهای اسلامی شهر

اعمال قیمومت اداری به صورت تنفیذ به این ترتیب است که قانون در بعضی موارد اجرای تصمیمات ومصوبات مقامات شوراهای محلی را منوط به موافقت و تصویب دولت مرکزی کرده است به طوری که عدم موافقت مرکز در حکم و تو، یعنی عدم قبول تصمیمات مزبور ، تلقی می شود و تا وقتی که این موافقت جلب نشده است، تصمیمات مقامات غیر متمرکز قانوناً قابل اجرا نیست. به عبارت دیگر حق تنفیذ به این معناست که تصمیمات متخذه توسط شوراهای محلی بعد از کسب موافقت ارگان نظارت کننده لازم الاجرا میشود.

در این راستا، طبق بند 11 ماده 71 قانون تشکیلات و… تصویب طرح حدود شهر با رعایت طرح های هادی و جامع شهرسازی پس از تهیه آن توسط شهردای توسط شهرداری بر عهده شورای اسلامی شهر است و این مصوبه باید به تایید وزارت کشور و وزارت مسکن و شهرسازی برسد. همچنین براساس ماده 15 همان قانون تصویب اساسنامه موسسات و شرکتهای وابسته به شهرداری با تایید و موافقت وزارت کشور، از اختیارات شورای اسلامی شهر میباشد به علاوه بر اساس آیین نامه مالی شهرداریها مصوبه شوراهای شهر در مورد ترک تشریفات مناقصه و مزایده در صورتی که از مبالغ معینی تجاوز کند، باید به تایید دولت مرکزی برسد…

ب ـ ابطال مصوبات شورای اسلامی شهر

این نوع نظارت موثرند و شدیدتر از نظارت نوع اول است زیرا مرکز به موافقت نکردن با اجرای مصوبات شورا اکتفا نمی کند، بلکه خود آنها را ابطال می کند.

معمولاً قانونگذار در مواردی این اختیار را به دولت مرکزی می دهد که اعمال مقامات غیر متمرکز آشکار را بر خلاف قانون اساسی و قوانین عادی و یا بر خلاف مصالح ملی باشد وفق ماده 80 قانون تشکیلات و… « در صورتی که مصوبات شوراها مغایر با وظایف و اختیارات قانونی آنها و مغایر قوانین عمومی کشور باشد مسئولان اجرایی مربوط می توانند با ذکر مورد و به طور مستدل حداکثر ظرف ده روز از تاریخ ابلاغ مصوبه اعتراض خود را به اطلاع شورا رسانده و درخواست تجدید نظر نمایند. شورا موظف است ظرف یک هفته از تاریخ وصول اعتراض تشکیل جلسه دهد و به موضوع رسیدگی و اعلام نظر نماید در صورتی که شورا در بررسی مجدد از رای قبلی خود نسبت به مصوبه مورد اختلاف عدول ننماید موضوع به هیات حل اختلاف استان ارجاع میشود . هیات مزبور مکلف است ظرف 15 روز به موضوع رسیدگی واعلام نظر نماید. نظریه این هیات در صورتی که در جهت لغو مصوبات شورای شهر باشد در صورت تائید هیات مرکزی حل اختلاف قطعی و لازم الاجراست » دقت در آنچه براساس ماده قانونی فوق الذکر مقرر گشته است، اما را به موارد زیر رهنمون میشود:

اولاً ابطال تصمیمات شورای شهر منحصراً در مواردی ممکن است که مصوبات آن شورا مغایر با اختیارات قانونی و مغایر با قوانین عمومی کشور باشد. بنابراین برای ابطال آنها به بهانه هایی نظیر مصالح و مقتضیات سیاسی واداری نمی توان متوسل شد.

ثانیاً مصبات شورا پس از ده روز از تاریخ ابلاغ قابل اجراست مگر آن که ظرف مدت مزبور مسئولان اجرایی ذیربط به مصوبه اعتراض نمایند. به عبارت دیگر ، اگر مدت ده روز از تاریخ ابلاغ سپری شود و از جانب مسئولان مربوطه اعتراضی به عمل نیاید، مصوبه لازم الاجرا خواهد شد.

ثالثاً اعتراض مسئولان ذیربط (بخشداران یا فرمانداران بر حسب مورد ) ابتدا باید به اطلاع شورایی ک تصمیم مورد بحث را اتخاذ کرده است، رسانده شود شورای مذکور موظف است ظرف یک هفته از تاریخ وصول اعتراض تشکیل جلسه داده و به موضوع رسیدگی و اعلام نظر نماید. در صورتی که نظر اخیر در تایید اعتراض فرماندار یا بخشدار باشد، موضوع منتقی است و مصوبه اجرا نخواهد شد اما اگر شورا از رای قبلی خود عدول نکند. موضوع به هیات حل اختلاف و رسیدگی به شکایات استان ارجاع میشود.

رابعاً در رابطه با هیات حل اختلاف استان توجه به نکایت زیر ضرورت دارد:

1 ـ ارجاع موضوع مختلف فیه به هیات حل اختلاف استان از اختیارات فرماندار و یا بخشدار بر حسب مورد می باشد.

طبق بند ب ماده 79 اعضا هیات حل اختلاف استان عبارتند از : استاندار، عالیترین مقام قضایی استان (که معمولاً رئیس کل دادگستری استان می باشد ) دو نفر به انتخاب هیات مرکزی حل اختلاف و رسیدگی به شکایات و یک نفر از اعضای شورای اسلامی شهر مرکز استان به انتخاب شورا تبصره یک همان ماده تصریح می کند که اگر موضوع مورد رسیدگی مربوط به شورای شهر مرکز استان باشد. نماینده شورای شهر دیگری که از حیث جمعیت بزرگترین شهر استان محسوب می شود عضویت خواهد داشت.

3 ـ هیات حل اختلاف و رسیدگی به شکایات استان مکلف است ظرف 15 روز به موضوع رسیدگی و اعلام نظر نماید. قانون در مورد سکوت هیات مذکور بعد از سپری شدن مدت مقرر ساکت است. به عبارت دیگر ، اگر 15 روز سپری شود و هیات حل اختلاف استان در مورد مصوبه مورد اختلاف نفیاً یا اثباتاً اظهار نظر نکند، تکلیف آن مصوبه چیست؟ پاسخ سوال فوق درآیین نامه اجرایی تشکیلات انتخابات داخلی و امورمالی شوراهای اسلامی شهرها ، مصوب 11/1/1378 داده شده است مطابق تبصره 2 ماده 12 آیین نامه مذکور «چنانچه هیات حل اختلاف استان ظرف پانزده روز اعلام نظر ننماید ، مصوبه شورا لازم الاجرا است»

4 ـ در صورتی که هیات حل استان مصوبه شورا را تایید کند، این نظر قطعی است و مصوبه شورا لازم الاجرا خواهد بود. به عبارت دیگر ، تصمیم هیات حل اختلاف استان در جهت تائید مصوبه شوراهای اسلامی شهرنیاز به تایید هیات حل اختلاف مرکزی ندارد یا بخشدار معترض به مصوبه این شوراها نیز حق درخواست تجدید نظر از تصمیم هیات حل اختلاف استان را ندارد.

5 ـ اگر تصمیم هیات حل اختلاف استان در جهت لغو مصوبات شورای اسلامی شهر باشد، این تصمیم باید به تایید هیات مرکزی حل اختلاف برسد. بنابراین تصمیم هیاتهای حل اختلاف استان در مورد لغو مصوبات شوراهای اسلامی شهر قطعی نیست و پس از تایید هیات مرکزی حل اختلاف قطعیت پیدا می کند.

6 ـ به موجب بند الف ماده 79 قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور، هیات مرکزی حل اختلاف و رسیدگی به شکایات مرکب است از یکی از معاونین رئیس جمهور ، معاون سیاسی و اجتماعی وزارت کشور، یکی از معاونین رئیس قوه قضاییه ،یکی از معاونین دادستان کل ، 3 نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی (دو نفر از اعضا کمیسیون شوراها و امور داخلی کشور و یک نفر از اعضا کمیسیون اصول 88 و 90 قانون اساسی ) طبق تبصره 3 ماده فوق الذکر ، دبیرخانه هیات مرکزی حل اختلاف در وزارت کشور می باشد و معاون سیاسی و اجتماعی وزیر کشور دبیر هیات است در ضمن هیات در اولین جلسه یک رئیس و یک نائب رئیس از بین اعضا خود انتخاب می کند.

7 ـ همانگونه که فوقاً اشاره شد تصمیمات هیات حل اختلاف استان در تائید مصوبه های شوراهای اسلامی شهر و تصمیم هیات های حل اختلاف مرکزی در تائید یا لغو آنها قطعی است و قانون هیچ مرجهی را برای تجدید نظر در این تصمیمات پیش بینی نکرده است.

8 ـ اگر چه در قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مدت معینی برای تصمیم گیری هیات مرکزی حل اختلاف منظور نشده است اما، مطابق تبصره 2 ماده 12 آیین نامه اجرایی تشکیلات ، انتخابات و امور داخلی شوراهای اسلامی شهرها ، هیات مذکور موظف است حداکثرظرف 20 روز نظر قطعی و نهایی خود را اعلام کند و چنانچه ظرف این مدت نظر خود را اعلام نکند مصوبه شورا لازم الاجرا است.
در پایان این قسمت از بحث لازم به ذکر است که موردی از لغو تصمیمات شوراهای اسلامی شهر در ماده 77 قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور پیش بینی شده است که با اصول حقوقی عدم تمرکز اداری و استقلال و آزادی نسبی واحدهای محلی چندان سازگار به نظر نمی رسد مطابق ماده قانونی فوق الذکر، «شورای اسلامی شهر و دهستان می توانند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی به منظور تامین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر و روستا طبق آیین نامه مصوب هیات وزیران اقدام نمایند» ولی بر حسب تبصره ذیل همان ماده « عوارض یک ماه پس از ارسال هر مصوبه به وزارت کشور قابل وصول است. وزیر کشور می تواند در هر مقطعی که وصول عوارض را منطبق بر آیین نامه مصوب ندانست نسبت به اصلاح یا لغو آن اقدام نماید.»

در این که مصوبات شورای شهر در این زمینه باید با آیین نامه مصوب هیات وزیران انطباق داشته باشد جای بحث نیست چرا که تصویب نامه های هیات وزیران نیز از جمله مقررات عمومی کشور است و شوراهای شهر ملزم به رعایت آنها می باشند ولی آنچه محل مناقشه است چگونگی اعمال نظارت وفق تبصره مذکور می باشد در واقع برخلاف اصول کلی پذیرفته شده در مورد چگونگی اعمال قیمومیت یا نظارت اداری در ما نحن فیه نظارت حالت مطلق دارد و به عنوان اصل پذیرفته شده است ثانیاً اعمال بر عهده وزیر کشور که یکی از اجزاء قوه مجریه است قرتار گرفته است ثالثاً هیچ تشریفات وهیچ مرحله ای برای لغو تصمیم شوراهای شهر و حت یارجاع موضوع به خود شورا جهت تجدید نظر در تصمیم قبلی پیش بینی نشده است و رابعاً تصمیم وزیر کشور قطعی قلمداد شده و مرجع تجدید نظر در این مورد پیش بینی نشده است مطلوب آن بود که قانونگذار این مورد را نیز مشمول قاعده کلی ابطال مصوبات شورا که فوقاً توضیح داده شد قرار می داد.

ج ـ جانشینی شوراهای اسلامی شهر

در صورتی که واحدهای غیر متمرکز به دلایلی تشکیل نشوند یا بعد از تشکیل شدن به عللی نظیر انحلال قادر به فعالیت نباشند و یا اینکه از انجام وظایف قانونی خود خودداری یا فروگذار کنند دولت مرکزی م یتواند به موجب قانون به جای آنها عمل کند و جانشین آنها شود . ملاحظه می شود که شدیدترین و موثرترین طریق نظارت جانشینی است و چون آزادی های مقامات غیر متمرکز را محدود م یکند باید در موارد استثنائی و به موجب قانون صورت بگیرد.

در حقوق ایران در رابطه با جانشینی شوراهای اسلامی شهر فقط زمانی مطرح می شود که به یا به دلایلی انتخابات یک شوراهای شهر انجام نپذیرد و یا اینکه شورایی به علل مقرر در قانون منحل شود مطابق ماده 85 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور هر گاه انتخابات هر یک از شوراهای شهر شهرک و بخش بنا به دلایل ذکر شده متوقف و یا پس از تشکیل طبق مقررات قانونی منحل شود تا برگزاری انتخابات مجدد و تشکیل شورای جدید استاندار جانشین آن شورا خواهد شد و بر اساس تبصره 1 همان ماده «جانشین شورای شهر تهران ، وزیر کشور خواهد بود.» البته قانون برای چنین وضعیتی محدودیت زمانی قائل است . چرا که بر اساس ماده 83 «در حوزه هایی که انتخابات آنها بر اساس ماده 84 متوقف و یا طبق ماده 57 و 58 باطل و یا بر اساس مده 81 این قانون شورای آن منحل شده است ، انتخابات برای تشکیل شورا باید حداکثر ظرف دو ماه برگزار شود » بنابراین استاندار و در مورد شورای شهر تهران جانشینی وزیر کشور بیشتر از دو ماه طول بکشد چرا که بنا بدستور ماده 83 مذکور اگر انتخابات انجام نشود بادی ظرف این مدت انجام یابد و اگر انتخابات باطل شود و یا شورای تشکیل شده منحل شده است باز هم باید ظرف همان مدت انتخابات مجدد برگزار شود.

نکته قابل توجه در مقررات قانونی فوق آن است طبق ماده 83 انتخابات شوراهایی که بر اساس ماده 84 متوقف شده است حداکثر ظرف دو ماه باید برگزار شود درحالی که ماده 84 مذکور چنین مقرر می دارد در حوزه های انتخابیه ای که به علت بروز حوادث غیرمترقبه و مسایل سیاسی و امنیتی برگزاری انتخابات امکان پذیر نباشد انتخابات آن حوزه ها تا رفع موانع متوقف می شود تشخیص این موانع با وزیر کشور است » حالا اگر موانع مذکور تا دو ماه رفع نشود تکلیف چیست ؟ و چنانچه ملاحظه می شود تناقضی بین مقررات دو ماده مورد بحث به چشم می خورد . در حالی که طبق ماده 83 در صورت توقف انتخابات ، انتخابات برای تشکیل شورا حداکثر باید ظرف دو ماه برگزار شود، مطابق ماده 84 انتخابات تا رفع موانع متوقف می شود و رفع موانع ممکن است بیشتر به طول انجامد. به نظر می رسد با توجه به صراحت و اطلاق ماده 83 مبنی بر ضرورت برگزاری انتخابات حداکثر ظرف دو ماه ولو اینکه انتخابات مذکور به دلایل مصرح در ماده 84 متوقف شده و موانع توقف رفع نشده باشد باید به این امر ادقام نمود پر واضح است که اگر چنین برداشتی از مادتین قانونی کذکور درست باشد در برخی موارد ممکن است مشکلاتی را در عمل به همره داشته باشد و فراتر از آن حتی در حالت عادی هم روال کارها طوری است که به مراتب بیش از دو ماه وقط لازم است تا تکلیف شورای جدید معلوم گردد.

3 ـ نظارت دولت مرکزی بر اعضاء شوراهای اسلامی شهر

یکی از شرایط مهم برای تحقق عدم تمرکز محلی وضعیت حقوقی خاص اشخاصی است که در راس واحدهای محلی قرار می گیرند. این مقامات باید به طور قطع محلی و انتخابی باشندیعنی نماینده و معرف محل بوده و در مقابل قدرت مرکزی از استقلال عمل نصبی برخوردار باشند سیستم انتخاب عدم تمرکز را تقویت و تشیید می کند زیرا با ماموریتی که با مکانسیم انتخابات برگزیده می شوند در مقابل قوه مرکزی از استقلال بیشتری برخوردار هستند تا مامریتی که توسط دولت منصوب می گردند .

اما این سخن بدان معنی نیست که قدرت مرکزی هیچگونه نظارتی نسبت به اعضای واحدهای محلی نداشته باشد اصل این نظارت همانگونه که در سطور پیشین اشاره شد از اصول پذیرفته شده حقوقی است منتها اختیار دولت مرکز در این رابطه مطلق نیست بلکه موارد و چگونگی آن دقیقاً بوسیله قانون معین می شود.

علاوه برآن که دولت مرکزی از طریق هیاتهای اجرایی وهیاتهای نظارت بر چگونگی انتخابات افراد مذکور نظارت می کند. تا این که داوطلبین عضویت در واحدهای محلی دارای شرایط لازم پیش بینی شده در قانون باشند و انتخابات آنها به شکل سالم انجام پذیرد بعد از انتخاب شدن نیز این نظارت تداوم دارد نظارت مذکور ممکن است بر یک یا چند نفر از اعضا مربوط شود(عذل ) و یا اینکه کلیت یک شورا را دربر گیرد .(انحلال)

الف ـ سلب عضویت از اعضای شوراهای اسلامی شهر .

موارد سلب عضویت از یک عضو یا چند نفر از اعضا شوراهای اسلامی شهر اگر چه در قانون مربوطه به آن تصریح نشده است ولی در حالت های مختلف قابل پیش بینی است:

1 ـ داوطلبان عضویت در شوراهای اسلامی شهر باید حائز شرایط مقرر در مواد 26 الی 31 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور باشد. حال چنانچه یک یا چند نفر از اعضای شورا بدون داشتن شرایط مذکور به این مقام نایل شده باشند و یا بعد از انتخاب شدن و عضویت در شورا فاقد یکی از آن شرایط بشوند منطقی است. که از آنها سلب عضویت شود.

2 ـ مطابق ماده 26 آیین نامه اجرایی عضوی که 6 جلسه متوالی و یا 12 جلسه غیر متوالی از اوقات رسمی شورا و کمیسیون را بدون عذر موجه (به تشخیص شورا در یک سال غیبت نماید )در معرض سلب عضویت قرار می گیرد.

در صورت تحقق هر کدام از شرایط فوق خود شورا یا فرماندار یا جمعی از مردم می توانند موضوع را در هیات حل اختلاف استان مطرح کنند. منتها به موجب ماده 82 قانون هیات حل اختلاف استان نمی تواند در این مورد تصمیم بگیرد و باید پیشنهاد خود را در خصوص سلب عضویت به هیات حل اختلاف مرکزی تسلیم کند. و اتخاذ تصمیم با هیات اخیر خواهد بود (در سطور پیشین به ترکیب هیاتهای مذکور اشاره شده است .)

ب ـ انحلال شوراهای اسلامی شهر

نوعی دیگر از اشکال قیمومت قدرت مرکزی و شوراهای اسلامی شهر انحلال آنها می باشند. موارد بر چگونگی آن در ماده 81 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور بیان شده است بر این اساس انحلال شورای اسلامی شهر در صورتی میسر است که شورای مذکور :

اقداماتی بر خلاف وظایف مقرر انجام شود.

مخالف مصالح عمومی کشور اقدام نماید.

در عواملی که وصول و نگهداری آن را به نحوی بر عهده دارد حیف و میل نموده یا تصرف غیر مجاز بنماید.

در صورت تحقق هر کدام از موارد فوق، فرماندار موضوع را جهت انحلال شورا به هیات حل اختلاف استان ارجاع می کند و در صورت پیشنهاد هیات مذکور ، هیات مرکزی حل اختلاف در مورد انحلال تصمیم می گیرد.

به طور کلی ، در رابطه باسلب عضویت و انحلال شوراهای اسلامی شهر ، تاکید بر نکات زیر ضرورت دارد:

1 ـ جایگاه و اختیارات هیات حل اختلاف استان در این راستا کاملاً روشن نیست. توضیح این که طبق قسمت اخیر ماده 81 قانون بعد از طی مراحل مقرر ، شورای اسلامی شهر به پیشنهاد هیات حل اختلاف استان وتصویب هیات حل اختلاف مرکزی منحل میشود و به موجب ماده 82 آن سلب عضویت در مورد اعضا شوراهای اسلامی شهر با پیشنهاد هیات حل اختلاف استان و تایید هیات حل اختلاف مرکزی خواهد بود. حال این سوال مطرح است که در صورت ارجاع موضوع به هیات حل اختلاف استان توسط فرماندار، آیا هیات مذکور مکلف است پیشنهاد انحلال را به هیات مرکزی بدهد؟ اگر جواب منفی است باز این سئوال باقی است که آیا هیات حل اختلاف استان پس از ارجاع موضوع توسط فرماندار باید پیشنهاد خود را خواه در جهت انحلال شورا باشد یا عدم انحلال آن به هیات مرکزی حل اختلاف ارائه دهد؟ با این که در صورت عدم موافقت هیات حل اختلاف استان با پیشنهاد فرماندار مبنی بر انحلال شورا ، نظر هیات قطعی و در نتیجه موضوع منتفی است و شورا به فعالیت خود ادامه خواهد داد؟ و فقط در صورتی که نظر هیات حل اختلاف استان در تایید نظر فرماندار مبنی بر انحلال شورا باشد پیشنهاد آنرا به هیات مرکزی حل اختلاف خواهد داد؟ با توجه به ابهام قانون در این مورد، پاسخ سئوال را باید به عمل و به آینده موکول کرد.

2 ـ برخلاف تصمیم هیات مرکزی حل اختلاف در مورد لغو مصوبات شورای شهر که قطعی و لازم الاجرا است ،رای هیات مزبور در مورد سلب عضویت و یا انحلال شوراهای شهر قابل تجدید نظر می باشد. مطابق اصل 106 قانون اساسی ؛ تبصره ذیل ماده 81 قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و کشور و ماده 82 همان قانون ، هر یک از شوراهای منحل شده در صورت اعتراض به انحلال و هر کدام از افرادی که سلب عضویت می شوند می توانند به دادگاه صالح شکایت کنند و دادگاه مزبور مکلف است خارج از نوبت به موضوع رسیدگی و رای قطعی و لازم الاجرا صادر کند.

به این ترتیب ملاحظه می شود قانونگذار اساسی و عادی اخذ تصمیم و نهایی در مورد انحلال شوراهای اسلامی شهر و یا سلب عضویت از اعضای آن را بر عهده دادگاه نهاده است. این موضوع قانون گذار کاملاً قابل فهم است چرا که بر خلاف لغو یکی از تصمیمات شورا، انحلال آن و یا سلب عضویت از اعضا آن با حقوق اشخاص ارتباط پیدا می کند و شخصیت سیاسی و اجتماعی افراد در مظان اتهام قرار می دهد؛ فلذا ضروری است که در این مورد رسیدگی قضایی به عمل آید و تصمیم درباره آن توسط دادگاه اتخاذ شود چون دادگاه مرجع بیطرفی است که فقط به اتکای قانون رسیدگی می کند، دفاع طرف دعوی را استماع می کند ، اسناد و مدارک را بررسی می نماید و آنگاه تصمیم می گیرد در حالی که رسیدگی هیاتهای حل اختلاف قضایی نیست و فاقد محسنات مذکور می باشد.

مطلب قابل توجه دیگر در این راستا این است که دادگاه صالحه باید خارج از نوبت به شکایت های مورد بحث رسیدگی و رای صادر کند به طور معمول دادگاهها تا تعیین وقت دعاوی رسیدگی می کنند و چه بسا فاصله طرح دعوی تا وقت رسیدگی ماهها به طول انجامد . از نظر قانونگذار رسیدگی در مورد شکایت شوراها و اعضا آن فوریت دارد و لذا دادگاهها مکلف هستند در این قبیل موارد نوبت را رعایت نکنند در عمل مواردی که قانون پیش بینی کرده که مراجع قضایی خارج از نوبت رسیدگی نمایند متعدد هستند و برای همین موارد استثناء هم باید نوبت گذاشته شود این با خود دادگاههاست که تشخیص دهند کدامیک از دعاوی که باید خارج از نوبت رسیدگی شوند اولویت دارند.

با علم به این نکته که قانون گذار اساسی و عادی مرجع تجدید نظر در تصمیمات هیاتهای حل اختلاف در خصوص انحلال شوراهای اسلامی شهر و یا سلب عضویت از اعضا آنها را دادگاه صالحه قرار داده است این سوال مطرح می شود که دادگاه صالح در این خصوص کدام مرجع قضایی است؟

از سویی می توان استدلال کرد که چون دادگاههای عمومی به کلیه دعاوی و اختلافات رسیدگی می کنند مگر آنچه را که قانون استثناء کرده باشند و دادگاههای اختصاصی فقط در مواردی که قانون تعیین کرده حق ورود و احضار نظر دارند ، و در مانحن فیه یعنی رسیدگی به شکایت مربوط به انحلال شوراهای اسلامی شهر و یا سلب عضویت از اعضا آنها مرجع قضایی خاصی پیش بینی نشده است و لذا دادگاههای عمومی در این خصوص صلاحیت دارند و در نتیجه دادگاه عمومی که شورای اسلامی شهر مورد نظر در حوزه آن واقع شده است محکه صلاحیت دار می باشد . از سوی دیگر مطابق بند 2 ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی دادگاههای اداری ، هیاتهای بازرسی وکمیسیون هایی مانند کمیسیون های مالیاتی ، شورای کارگاه ، هیات حل اختلاف کارگر و کارفرما ، کمیسیون ماده 100 شهرداریها ، کمیسیون موضوع 56 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و منابع طبیعی منحصراً از حیث نقص قوانین و مقررات و مخالفت با آنها در صلاحیت دیوان عدالت اداری است نظر بر اینکه موارد ذکر شده در ماده قانون فوق الذکر حصری نبوده و از باب تمثیل بیان شده اند فلذا می توان پذیرفت که مرجع رسیدگی، به شکایت از تصمیمات هیاتهای حل اخلاف استان و هیات مرکزی حل اختلاف دیوان عدالت اداری باشد و نوع شکایت و اختلافی که باید در دادگاه رسیدگی شود تناسب بیشتری با مرجع قضایی مزبور دارد برای اظهار نظر قطعی در این خصوص باید منتظر شد که تا موردی که عملاً پیش آید و در صورت حدوث اختلاف در صلاحیت دیوان عدالت اداری و محاکم عمومی دادگستری ، حسب ماده 22 قانون دیوان عدالت اداری ، دیوان عالی کشور تکلیف قضیه را روشن کند.

نتیجه گیری

همانگونه که قبلاً متذکر شدیم یا قیمومیت اداری بر شوراهای محلی یکی از عناصر تشکیل دهنده دولت های بسیط یا تک باخت است اما این نظارت باید به گونه ای باشد که در عین حفظ و احترام وحدت ملی آزادی عمل واحدهای محلی را در مخاطره قرار ندهد دقت در آنچه در سطور پیشین مذکور افتاد نشان می دهد برخورد قانون گذار ایران در این خصوص تا حد زیادی منطقی و قابل قبول است چرا که :

اولاً : در رابطه با نظارت بر اعمال شوراهای اسلامی شهر موارد تنفیذ مصوبات وشوراهای مذکور را به طور دقیق و حصری و البته در حالت های بسیار محدود مشخص کرده است ابطال مصوبات آنها در موارد دقیقاً مشخص یعنی در صورتی که با وظایف و اختیاراتی قانونی و یا آنها با قوانین عمومی کشور داشته باشند را نه بر عهده قوه مجریه بلکه بر عهده هیاتی گذاشته است که ترکیبی از نمایندگان قوه مجریه ، قوه قضاییه و قوه مقننه با اکثریت قوه اخیر میباشد و برای احضار نظر هیات مذکور مهلت معینی قرار داشته است تا اینکه تصمیمات شوراهای شهر بدلیل تعلل این هیات بلاتکلیف نمانند و بالاخره جانشینی شوراهای اسلامی شهر توسط مقامات قوه اجراییه را فقط در شرایط استثنایی و آنهم برای مدت محدود یعنی پذیرفته است .

ثانیاً در خصوص نظارت بر اعضا شوراهای اسلامی شهر که نوع شدید نظارت است مواردی انحلال شورا و یا سلب عضویت از اعضا آن را مشخص کرده است. تصمیم گیری در این خصوص باز هم بر عهده هیاتی که مشخصات آن در سطور فوق بیان شد گذاشته است حق دادخواهی و شکایت در دادگاه صالحه را برای شورای منحله یا فرد سلب عضویت شده محفوظ داشته است.

بنابراین صرفنظر از ابهاماتی که در مواد قانون مربوطه وجود دارد و به برخی از آنها اشاره شده در مجموع بحث قیمومت اداری نسبت به شوراهای اسلامی شهر با اصول حقوقی پذیرفته شده در این خصوص ناسازگاری نیست اگر چه می توان آرزو کرد که با کسب تجریه شوراهای مذکور و تعمیق فرهنگ اداره امور مردم به دست مردم ، این نظارت در آینده کمرنگ و کم رنگ تر شود آنچه محل بحث و مناقشه است اختیارات بسیار محدود و مبهم این شوراها است که انشاء الله در فرصت های بعدی به آن خواهیم پرداخت.

پی نوشت :

عضو هیات علمی دانشگاه تبریز

1 ـ اصطلاح "قیمومت اداری" از حقوق فرانسه گرفته شده معادل (La tutelle administrative) می باشد اگر چه این اصلاح به دلیل آنکه مفهوم "قیمومت " در حقوقی مدنی را تداعی میکند و از این جهت در شا شوراهای محلی نیست ، امروزه در حقوق فرانسه متروک است و اصطلاح "کنترل اداری " به جای آن به کار میرود، اما به علت معلوم بودن در حقوق ایران ، در این نوشتار از آن استفاده شده است.
1 ـ موسی زاده ، دکتر رضا ، حقوق اداری (2 ـ1 ) نشر میزان ، تهران ، 1377 ، ص 93.
2 - J . Rivero et J. Waline, Droit a dministratif , 14 eme edition, Paris précis Dalloz , 1957, P.270.
3 - Rene chapus , Droit administratifgeneral , 7eme edition Paris , Edition Monchrestien E.J.A tome I, 1993, p. 318.
1 - Louis Rolland , Precis de droit dministrative
ll eme edition , Paris , libairie Dalloz , 1959 ,p . 135.
2 - Rolland Maspetil et Pierre Laroque, La tutelle administrative , Paris , sirey vol . I , 1930 p . 10.
3 ـ طباطبایی موتمنی ، دکتر منوچهر ، حقوق اداری ، سمت ، تهران ، 1373 ، ص 70.
1 - J . Bourdon , J . M . Pontier et , J . C .Ricci , Droit des collectivites tertitoriales , 7 eme edition , Paris , P.U.F , 1987 , P . 740.
2 - Andre Laubadere , Traite de droit administrative , 8 eme edition , Paris , L.G.D.J. P 52.
3 ـ انصاری ، دکتر ولی الله کلیات حقوق اداری ، نشر میزان ، تهران 1377 ، ص 157.
4 ـ همان ص 157 .
5 - J . Rivero et J . Waline , op . cit , p . 271.
1 ـ ابوالحمد ، دکتر عبدالحمید ، حقوق اداری ، (جلد اول : کلیات ـ سازمانهای اداری ) انتشارات دانشگاه تهران ، تهران 1346 ، ص 203.
2 ـ طباطبایی موتمنی ، دکتر منوچهر ، همان منبع ، ص 72.
1 - J . Bourdin, J . Pontier et J . C. Ricci , op . cit , p . 94.
2 ـ طباطبایی موتمنی ، دکتر منوچهر ، همان منبع ، ص 72.
1 - Francis Dore , George Dupuis et Victor chagny , Le departement et la region . Paris , librairie Armand colin , 1970 , p . 63.
2 ـ موسی زاده ، دکتر رضا، همان منبع ، ص 96.
1 ـ مدنی ، دکتر جلال الدین ، حقوق و وظایف شوراهای اسلامی ، انتشارات پایدار ، تهران 1377 ، ص 74.
2 ـ همان ، ص 73.
1 ـ احمدی ، دکتر نعمت آیین دادرسی مدنی ، انتشارات اطلس ، تهران ، چاپ سوم ، 1377 ، ص 4.
2 ـ همان ، ص 80 .
1 ـ به استثناء موردی که در صفحات پیشین در رابطه با آن بحث شد.

منبع : معاونت حقوقی و امور مجلس

نظرات شما عزیزان:

نام :

آدرس ایمیل:

وب سایت/بلاگ :

متن پیام:

نظر خصوصی

 کد را وارد نمایید:

 

 

 

عکس شما

آپلود عکس دلخواه: